3. A coordenação económica estatal (1933-1939).

Após a criação de um novo paradigma institucional, a «organização» tinha a missão de recuperar as exportações de conservas. Todavia, entre 1930 e 1933, as condições dos mercados externos mudaram drasticamente. Foi neste período que se consumaram as principais estratégias protecionistas para reduzir as importações de conservas, proteger as indústrias domésticas e procurar, em alternativa, a intensificação das relações comerciais com os espaços coloniais.

A questão central que se colocou neste período foi a eficácia do Estado, através da coordenação económica, gerir os preços de exportação. A cartelização estatal teve uma evolução negativa no sector das conservas: partindo do objectivo ambicioso de fixar um «preço justo» que correspondesse ao custo de produção, a situação evoluiu para uma prática generalizada de fraude e, por extensão, levou à descredibilização da organização. As outras medidas previstas no plano do Consórcio foram em grande medida secundarizadas pelo problema da gestão dos preços.

Neste capítulo começamos por colocar em perspectiva comparada a intervenção pública no sector das conservas. Na realidade, existe um paralelismo com outras indústrias congéneres europeias, mas nenhuma parece ter tido uma doutrina de renovação política como o caso português. Em segundo lugar, identificamos as principais alterações nos mercados consumidores e a forma como os preços se tornaram o problema principal.

Na segunda metade da década, a estrutura de coordenação económica foi adaptada à nova orgânica corporativa. Além de analisarmos o processo segundo a evolução legislativa, focamo-nos sobretudo na forma como os industriais viram as suas expectativas de representação profissional serem defraudadas. Por outro lado, os engenheiros que apoiaram uma visão «industrialista» para o Consórcio também viram as suas estratégias adiadas, em grande parte devido à burocratização do comércio exportador.

3.1. Uma iniciativa isolada?

Em 1941, António Pinto Barbosa defendia, na sua tese de doutoramento, que a organização da indústria de conservas em Portugal era uma inovação à escala internacional 130. Se a afirmação é verosímil para os países que produziam conservas de sardinha, levanta algumas dúvidas quando comparamos com outras congéneres europeias. Nos anos trinta nasceram múltiplas organizações criadas pelos governos para reorganizar as indústrias da pesca, protege-las dos efeitos de sobreprodução e responder às tendências do comércio internacional, na Noruega, Dinamarca, Inglaterra e outros países setentrionais. Qual seria o denominador comum nesta intervenção? Em primeiro lugar, a atenção política excedia a importância relativa que as indústrias da pesca e conservas tinham nas respectivas economias. Mas , quer pelo seu carácter simbólico, quer pela exposição ao comércio internacional, tornaram-se espaços de uma privilegiada intervenção estatal. Em segundo lugar, os países em que os produtos da pesca ocupavam uma posição mais relevante na estrutura das exportações foram os que receberam uma intervenção publica mais profunda. Finalmente, a pesca e transformação de peixe, sobretudo de pequenos pelágicos como o arenque e a sardinha, era desempenhada por empresas de pequena escala com bases económicas frágeis, sem controlo do comércio, dependentes de vendas a curto prazo e de trabalho intensivo nas regiões do litoral, onde são os principais empregadores. A intervenção do Estado sobre essas comunidades significará, sem prejuízo das diferenças entre regimes, a conquista de bases de apoio social para o exercício político.

Num primeiro plano encontram-se os países nórdicos: Dinamarca, Noruega e Islândia. A pesca na Dinamarca tinha uma importância residual no conjunto do PIB (0,6%) e nas exportações, inferiores a 4% do total entre 1923 e 1938131. Em meados dos anos vinte, o sector entrou em crise e revelou a necessidade de uma mudança estrutural: na produção primária, os preços caíram 40%, agravado pela retração do mercado alemão com a desvalorização galopante do marco e ainda as medidas protecionistas no mercado inglês. Com o sector em crise, estabeleceu-se um debate público sobre a necessidade de criar uma indústria transformadora capaz de diversificar os mercados e aumentar a oferta de emprego132. Em 1929, o governo social democrata de Thorvald Stauning criou uma Comissão de Novos Mercados que recomendou a criação de um banco cooperativo, a prospecção de novos mercados e um laboratório para melhorar a qualidade dos produtos. Mas o Conselho de Pescas, incumbido de concretizar as estratégias de modernização, viu a sua tarefa interrompida pelas consequências da Grande Depressão133. A introdução de quotas na exportação para os mercados de Inglaterra e Alemanha mobilizaram a acção do Conselho de Pescas que passou a ser o responsável pela distribuição das oportunidades de exportação entre os produtores. Em todo o caso, as transformações na oferta foram obtidas com acordos voluntários para decidir quais as espécies de peixe que deveriam ser selecionadas para exportação.

Na Noruega e na Islândia, apesar das semelhanças nos dois países entre a estrutura industrial, a produção e a participação nos mercados internacionais, as medidas protecionistas tiveram resultados diferentes134. A indústria de pesca dos dois países representava, em 1930, cerca de um terço da produção europeia com uma dependência dos mercados externos – 80 a 90% da produção era exportada. Na Islândia, a economia da pesca tinha uma importância inusitada pois representava cerca de 90% das receitas de exportação. À semelhança do que ocorreu na Dinamarca, os primeiros anos vinte foram de expansão, com pequenas empresas que se viram constrangidas com a descida dos preços e as barreiras protecionistas nos anos trinta, em particular nos países mediterrânicos, para onde exportavam o bacalhau salgado 135. Na Noruega, as tentativas goradas de acordos voluntários para fixação de preços mínimos entre associações de produtores foi ultrapassada em 1932 com a aprovação no parlamento do Klipfish Act, um cartel estatal para o comércio, quotas de exportação e obrigação de compra de bacalhau aos produtores nacionais. Na produção de arenque, a intervenção do Estado dirigiu-se ao mercado interno com quotas para as diferentes actividades transformadoras. A indústria conserveira, duramente atingida pelo proteccionismo norte-americano, foi dos subsectores mais regulados com organizações especializadas em cada produto e fixação de preços à produção e exportação. A Brislingcentral, por exemplo, era vista em Portugal como tendo sido criada à imagem do Consórcio Português das Conservas de Peixe 136. Na Islândia, a exportação de arenque esteve sujeita a um monopólio estatal desde 1928.

Num segundo plano temos os países anglo-saxónicos, a Inglaterra e os Estados Unidos, onde a influência das pescas no conjunto da economia é menor. Apesar da sua tradição liberal, os dois países revelam mudanças nas políticas sobre o sector. Nos Estados Unidos, a protecção à indústria da pesca não foi inicialmente uma prioridade; a tarifa Smoot-Hawley, de 1930, desenhada para proteger a produção agrícola, teve um pequeno impacto nas importações de produtos da pesca. As conservas da Noruega, seguidas pelas portuguesas, continuaram a aumentar as exportações até 1936, aparentemente devido à incapacidade da indústria do Maine competir com a qualidade e preferência dos consumidores pelos produtos estrangeiros137. Do lado da oferta, as mudanças foram mais substanciais: a indústria de conservas foi abrangida pelos códigos de «concorrência justa» aplicados a diversos sectores industriais, ao abrigo do National Recovery Act. O impacto das medidas então adoptadas, como a fixação de preços de venda no mercado interno, é ainda pouco claro138. É certo, porém, que a indústria da Califórnia encontrara na produção de farinhas de peixe uma alternativa à criação de excedentes que pudessem criar uma descida abrupta dos preços; além disso, também mostrou uma maior capacidade de entrada nos mercados dos países latino-americanos, especialmente depois das medidas protecionistas levantadas às conservas espanholas e italianas. Em Inglaterra, as barreiras administrativas às importações de produtos da pesca foram pouco eficazes, em especial com a Dinamarca. Entretanto, no parlamento britânico, a discussão sobre a «reorganização industrial» ganhou força como uma estratégia para enfrentar a crise internacional. O debate político referia-se não só à necessidade de aumentar a eficiência das indústrias domésticas mas também promover o emprego e a estabilidade social139. No domínio das pescas, a maior inovação ocorreu no subsector do arenque, cuja produção e exportação atravessava um período de decadência desde o final da Primeira Guerra Mundial. A perda de mercados, a concorrência internacional e o crescimento do proteccionismo conduziram à formação do Herring Industry Board , em 1935, com o objectivo de intervir nos mercados com a fixação de preços mínimos. Ao mesmo tempo, a nova organização implementou mecanismos de aumento da produtividade, decantados das políticas agrícolas britânicas, e concedeu apoios técnicos e financeiros à modernização das frotas. Apesar de conseguir a retoma de vendas no mercado britânico, a indústria não resolveu o problema da criação de excedentes e da subutilização das capturas140.

Finalmente, importa mencionar os casos de Espanha e França no que concerne à organização do subsector da indústria de conservas. Em Espanha, nos anos anteriores à depressão económica, a escassez e preços altos da matéria-prima levaram a um reforço dos acordos entre empresas sobre preços e mercados, sempre num âmbito regional141. Com a ditadura do general Primo Rivera, os conserveiros das diferentes regiões foram convocados a estabelecer uma organização corporativa nacional, capaz de superar as diferenças sócio-ecológicas entre os diversos centros, mas a iniciativa não chegou a concretizar-se antes da instalação da Segunda República.142. Subsistiram, no entanto, poderosas associações regionais com um perfil de defesa da produção local: a Federación de Conservas del Litoral Cantábrico na produção de anchovas, A Unión de Fabricantes de Galicia no fabrico de sardinhas e o Consórcio Nacional-Almadrabero, na Andaluzia, que reuniu todas as artes de captura e fabricantes de conserva de atum vermelho e em 1930-31 era já responsável por 12 a 18% do total da produção de conservas espanholas143. Após a Guerra Civil, o primeiro franquismo seviu-se das associações empresariais para implementar um programa de intervenção na indústria. A união dos fabricantes galegos, por exemplo, foi responsável pela distribuição das matérias-primas a partir de 1940, num contexto de escassez, e determinava grande parte dos custos de produção das empresas144.

Se o caso de Espanha mostra que a organização corporativa não foi uma condição essencial para a coordenação económica da indústria de conservas, em França temos o seu contrário: o corporativismo parece ter funcionado como sistema de representação de interesses e resolução de conflitos intrassectoriais sem que o regime pudesse ser classificado como autoritário. Como descreve Pinto Barbosa, a partir de 1935 a representação de interesses esteve organizada a partir de organismos de base, sindicatos regionais, reunidos numa união de conserveiros que, por sua vez, participava num conselho nacional onde tinham assento os produtores das indústrias subsidiárias145. Organização que subsistia, em grande medida, em meados dos anos cinquenta146.