Portugal na Segunda Guerra Mundial: neutralidade e comércio estratégico de conservas de peixe, 1939-1945
Francisco Henriques
CEIS20, Universidade de Coimbra, Portugal
franciscomaiahenriques@gmail.com
Portugal in World War II: Neutrality and Strategic Trade in Canned Fish, 1939-1945
Entre 1939 e 1945, as conservas de peixe ocuparam o primeiro lugar no valor das exportações portuguesas. Este facto, nem sempre reconhecido, permite-nos revisitar o problema da neutralidade portuguesa durante o conflito mundial e destacar a relevância do comércio externo nas relações mantidas com os países beligerantes. Neste artigo argumentamos que o comércio de conservas de peixe foi um importante agente da neutralidade que permitiu alcançar um equilíbrio nas relações internacionais. Nos anos decisivos do conflito, as exportações de conservas sofreram uma bipolarização entre os países Aliados e os do Eixo. Para manter uma produção industrial regular, o estado foi obrigado a garantir o fornecimento e a distribuição das matérias-primas e celebrar contratos de vendas exclusivos. A partir de documentação do Instituto Português de Conservas de Peixe, procuramos demonstrar como a guerra permitiu um aprofundamento da coordenação económica dirigida pelo estado.
Between 1939 and 1945, canned fish occupied the first place in the Portuguese exports. This fact, not always recognized, allows us to revisit the issue of Portuguese neutrality during the war and highlights the relevance of foreign trade in the relations maintained with the belligerent countries. In this article we argue that the trade in canned fish was an important agent of neutrality, allowing Portugal to achieve a balance in international relations. In the decisive years of the conflict, canned exports were based on a bipolarization between the Allied and Axis countries. In order to maintain the regularity of industrial production, the state was obliged to ensure the supply and distribution of raw materials and to enter into exclusive sales contracts. Based on unpublished documentation from the Instituto Português de Conservas de Peixe, we seek to demonstrate how the war allowed for a deepening of state-led economic coordination.
A Segunda Guerra Mundial foi uma “guerra total” com uma mobilização da população e da atividade económica sem precedentes. O esforço de guerra nos países beligerantes anulou a distinção entre sociedade combatente e não combatente e envolveu as nações num conflito globalizante, determinado pela apropriação de todos os recursos que podiam conduzir a uma vitória militar (Hobsbawm 1995, 52; Geyer e Tooze 2015, 21-24).
Como referiu Alan Milward (1977, 19-21), os beligerantes ensaiaram uma “síntese estratégica” que conjugava a preparação militar com as relações económicas externas. O comércio internacional passou a ser um terreno privilegiado de conflitos e bloqueios, mas também o espaço de afirmação do posicionamento de cada país perante os dois lados da guerra. Inevitavelmente, os países neutrais tornaram-se agentes do conflito.1
1 W. N. Medlicott foi um dos primeiros autores a sublinhar a importância dos países neutrais na guerra económica. Não por acaso, a sua obra sobre o bloqueio económico britânico inicia-se com uma reflexão sobre os direitos e deveres dos países neutrais (Medlicott 1952, I, 3-12).
Neste artigo revisitamos o problema da neutralidade portuguesa e focamo-nos num estudo de caso que salienta a importância do comércio estratégico como garantia da neutralidade. A análise do comércio de conservas de peixe coloca as seguintes questões: foi Portugal capaz de manter uma posição equidistante entre os principais beligerantes, ao mesmo tempo que assegurava a sua soberania? As opções estratégicas do comércio adequaram-se às necessidades da guerra económica entre os países Aliados e os do Eixo? E de que forma, na organização interna, o país dispôs dos recursos necessários à manutenção das operações comerciais? Com efeito, o sucesso do comércio não se justifica apenas pelos recursos endógenos disponíveis nem pelas características da procura externa numa conjuntura de escassez de bens alimentares. O enquadramento institucional da indústria de conservas na nova organização corporativa da economia, sob a direção de um organismo de coordenação económica, contribuiu decisivamente para manter em funcionamento a cadeia de valor e a formação de economias de escala. 2
Desde logo, o conceito de neutralidade definido pelo direito internacional – nomeadamente na convenção de Haia de 1907 – foi ultrapassado por uma série de decisões unilaterais: o expansionismo territorial do terceiro Reich, com a invasão e ocupação de países neutrais; o abandono voluntário da neutralidade, com a Itália de Mussolini; e ainda a violação dos deveres atribuídos aos neutrais, como parece ter sido o caso de Portugal com a cedência de bases militares nos Açores. 3 Neste contexto, e como afirmou Neville Wylie (2002, 6), não é possível discernir uma “neutralidade coletiva” ou uma posição concertada entre os países que mantiveram este estatuto. A neutralidade resultou de um equilíbrio instável entre as potências e da presença de elementos dissuasores como a capacidade defensiva, o comércio estratégico e as concessões económicas e militares (Telo 2000, 22). No caso português, devemos acrescentar que a neutralidade teve um comportamento oscilante: inicialmente apresentou-se como “benévola”, com demonstrações inequívocas de apoio a Inglaterra; evoluiu, a partir de 1941, para uma neutralidade “geométrica” perante a indecisão sobre o futuro da guerra e o recrudescimento das forças do Eixo; e assumiu uma posição “colaborante” em 1943, quando concedeu facilidades militares aos Aliados, mas sem prescindir de manter o comércio com a Alemanha (Rosas 1995).
2 Para uma análise teórica sobre o papel das inovações institucionais no desenvolvimento económico, ver o artigo seminal de Davis e North (1970).
3 Sobre o conceito de neutralidade e a sua aplicação ao caso português, ver Andrade (1995, 319-323). Para uma perspetiva comparada de evolução da neutralidade dos países europeus, ver Golson (2011).
A discussão sobre a neutralidade portuguesa envolve, assim, pelo menos três linhas de investigação que não se excluem entre si. Uma primeira sublinha a gestão política feita por Salazar, coadjuvado por diplomatas em postos centrais: em Madrid, Pedro Teotónio Pereira, que conteve o anexionismo dos apoiantes germanófilos de Franco; e em Londres, Armindo Monteiro, que teve o “desembaraço diplomático” para defender a posição portuguesa e a aliança britânica, apesar dos diferendos com o chefe de governo. 4 Uma segunda linha salienta o enquadramento geoestratégico português. A posição continental concedia um afastamento do expansionismo territorial da Alemanha e, sobretudo, as ilhas dos Açores permitiam a um “pequeno estado” ter peso no controlo do Atlântico e auxiliar a entrada dos Estados Unidos da América no conflito. 5 Um terceiro tipo de análise foca-se no comércio estratégico, a que daremos particular importância neste artigo. As exportações portuguesas permitiram garantir, como retorno, o abastecimento de bens essenciais ao país e matérias-primas às indústrias que produziam para exportar. O bloqueio anglo-americano à Alemanha nunca teria sido absoluto e o comércio luso-germânico seria uma demonstração da perseverança da neutralidade até 1944 (Rosas 1995; Telo 2000; Louçã 2005).
Duas investigações recentes, de Marcelo de Paiva Abreu (2014) e Eric Golson (2020), sublinharam a relevância das relações financeiras entre Portugal e Inglaterra, corroborando a tese de que a velha aliança britânica foi uma referência permanente na política externa portuguesa (Rosas 1995; Telo 2000). Abreu (2014, 540-541) destacou, a partir de novas fontes, a acumulação de créditos em libras como uma condição vital para o esforço de guerra britânico. O acordo de pagamentos celebrado a 20 de novembro de 1940 permitiu um crescente défice na balança de pagamentos entre os dois países, causado pela subida dos preços das exportações portuguesas.
Já Golson (2020, 87-93), partindo de uma análise comparada, sugere que Portugal tinha uma maior dependência britânica do que outros países neutrais como a Suécia, a Suíça ou a Espanha, nomeadamente no transporte marítimo. Perante a fraqueza do poder militar luso, o “cheque em branco” passado às autoridades inglesas representava uma estratégia realista de assegurar a soberania portuguesa nos territórios coloniais. As investigações de Abreu e Golson contribuem para a caracterização de Portugal como um “aliado neutral”, mas não valorizam a capacidade de o comércio externo ter sido bipolarizado entre os principais beligerantes no período decisivo do conflito. Por outro lado, os dois estudos não se debruçam sobre as atividades a montante do comércio: a produção de mercadorias estratégicasno mercado interno num contexto de escassez e guerra económica. Como veremos, a intervenção pública e a inovação institucional foram determinantes na alocação e distribuição dos recursos.
4 Sobre a condução política de Salazar nas negociações diplomáticas em Lisboa, ver Menezes (2014) e Fernandes (2016). Para uma descrição da ação diplomática de Pedro Teotónio Pereira, ver o segundo volume do seu livro de memórias (Pereira 1973) e Martins (2020). Sobre a ação de Armindo Monteiro durante a guerra, ver Oliveira (2000, 181-200).
5 Este argumento, conjugado com a influência que a posição geoestratégica portuguesa tinha sobre Espanha, já vinha esboçado nas declarações do diplomata Teixeira de Sampayo no imediato pós-guerra (Sampayo 1945) – ver Andrade (1995).
Neste artigo argumentamos que o comércio de conservas durante a guerra revela uma inovação institucional no quadro dos organismos públicos de gestão da economia. Por decisão ministerial, o governo decretou em 1942 a criação dos contratos coletivos de vendas como forma exclusiva de exportação das conservas de peixe. Com uma política coerciva, o governo limitou a liberdade da iniciativa privada, mobilizou as matérias-primas necessárias à indústria e fez o controlo rigoroso do comércio, dando garantias aos beligerantes de que os contratos seriam cumpridos. Para compreender esta realidade, adotamos neste artigo uma metodologia de estudo de caso que visa identificar as tomadas de decisão sobre os contratos e a coordenação política subjacente à sua execução. Por outro lado, é inevitável que façamos também uma comparação com a exportação do volfrâmio.
A “questão do volfrâmio”, bem estudada pela historiografia (Wheeler 1986; Rosas 1995; Nunes 2010), revela a ousadia das autoridades portuguesas em manterem o comércio com a Alemanha até 1944 frente à veemente oposição britânica. 6 A utilização do minério no fabrico de armas e veículos militares, a hipervalorização e a euforia que provocou no mundo rural (Ribeiro 2015) dão-lhe uma importância inusitada, aliás confirmada na documentação epistolar. Por sua vez, as conservas de peixe têm uma presença mais tímida na documentação diplomática mas não deixam de ser, segundo as estatísticas oficiais, a exportação mais valiosa no conjunto dos anos da guerra. O volfrâmio e as conservas apresentam outra diferença fundamental. Enquanto o minério foi exportado após a extração e sem ser transformado, as conservas de peixe eram um produto industrial que carecia de bens intermédios para ser fabricado e, depois, exportado. Esta condição essencial justifica que o Estado, através da organização corporativa, assumisse um controlo total sobre a cadeia de produção das conservas para alcançar os objetivos traçados pelos contratos de vendas coletivas. De resto, e como assinalava em 1944 o próprio chefe de governo, Salazar, os dois produtos eram estratégicos no contexto de uma “guerra total”:
6 Na documentação oficial sobressai a pressão de Churchill sobre Salazar para o embargo das exportações, medida que serviria para reabilitar a imagem de país neutral junto da opinião pública britânica. Ver Dez Anos de Política Externa, vol. XV, 465-470.
Nem há mais razão para proibir o volfrâmio do que as sardinhas ou outra qualquer mercadoria. Nesta feição de guerra a que se chama total tudo importa e tudo parece importar igualmente – o que respeita directamente às forças militares e o que respeita à população em geral. Não faltariam estudos minuciosos para demonstrar como em relação ao volfrâmio, em quanto é que a guerra depende, em duração e intensidade, das conservas de sardinha. (Dez Anos de Política Externa, vol. XV, 462)
A consulta de novas fontes primárias abre-nos um terreno inexplorado no estudo da neutralidade portuguesa. O arquivo do Instituto Português das Conservas de Peixe (IPCP), secundado pela documentação do Arquivo Histórico Parlamentar e do Arquivo Oliveira Salazar, 7 permite-nos reconstituir a dimensão estratégica do comércio de conservas. Ao contrário da exportação de volfrâmio, o comércio de conservas revela uma mobilização das instituições públicas e das empresas do sector para cumprirem um novo modelo contratual. Este caso permite-nos aprofundar o conhecimento sobre o impacto da economia de guerra em Portugal e o desempenho do estado corporativo na gestão de recursos escassos e necessários à produção industrial.
A ação do estado estendeu-se ao lançamento de iniciativas que visavam a substituição das importações necessárias à produção das conservas de peixe.
O artigo, após esta introdução, está dividido em quatro secções. Na primeira justificamos a escolha do setor das conservas de peixe e identificamos as tendências do comércio de conservas no quadro das exportações portuguesas durante o conflito. Inicialmente dominada pelas compras preventivas, a exportação de conservas evoluiu para uma bipolarização entre os dois principais beligerantes, sustentando a posição de rigorosa neutralidade portuguesa. Na segunda secção dedicamos atenção à frente interna, em particular à ação do IPCP na coordenação da produção industrial. A celebração de contratos de vendas coletivas e a articulação entre empresas, os grémios de industriais e o IPCP para o cumprimento dos contratos são os temas em análise. Na terceira secção discutimos a iniciativa estatal de lançamento de novas indústrias e a integração de produtos coloniais na produção de conservas. Estas iniciativas procuravam diminuir a dependência do comércio internacional para o fabrico de conservas, agravada nos últimos anos da guerra. O texto termina com uma conclusão sobre a interpretação dos conceitos de neutralidade e comércio estratégico.
7 Doravante, os arquivos serão identificados da seguinte forma: Arquivo da Direção-Geral dos Recursos Marinhos, Fundo Instituto Português das Conservas de Peixe (DGRM, IPCP); Arquivo Histórico Parlamentar, Fundo Assembleia Nacional – Inquérito à Organização Corporativa (AHP, AN); Arquivo Nacional Torre do Tombo, Fundo Oliveira Salazar, Ministério dos Negócios Estrangeiros (ANTT, AOS, NE).
1. O comércio de conservas como agente da neutralidade
Nos anos trinta, a indústria de conservas de peixe era já umas das principais exportadoras do país. 8 Espalhada praticamente por todo o litoral português, tinha uma estrutura pulverizada, composta por empresas de pequena dimensão com apenas uma fábrica (na sua maioria), baixos níveis de investimento em capital e recurso ao trabalho intensivo de mulheres na transformação e enlatamento do peixe. Com a Grande Depressão, que poupou relativamente a economia portuguesa devido à sua baixa exposição ao exterior, a indústria conserveira foi severamente prejudicada com a descida dos preços de exportação. Uma série de fatores – a abundância de sardinha e a necessidade de processar o peixe, mas também a concorrência entre industriais e exportadores e os métodos de venda desfavoráveis no exterior – contribuíram para uma precoce intervenção do estado no sector, em 1932 (Rodrigues 1997, 259-267; Henriques 2022, 54-59). Nuno Madureira (2007) sugeriu que esta intervenção foi mesmo a experiência inaugural da organização corporativa em Portugal. Nos anos seguintes, entre 1933 e 1938, a reorganização da indústria seria limitada pelas políticas comerciais protecionistas dos principais consumidores das conservas portuguesas. Todavia, a situação internacional deu uma nova oportunidade. A guerra civil em Espanha e o início do conflito mundial em 1939 impediram os concorrentes internacionais de manter as exportações para os países europeus.
Nas vésperas da guerra mundial, as conservas portuguesas eram cobiçadas pelos dois lados da contenda.
As vantagens comparativas do comércio externo português ganham uma importância crucial na configuração da neutralidade. A estrutura das exportações entre 1939 e 1945 revela a dimensão estratégica das trocas comerciais. Um conjunto de seis produtos ocupa a maioria do valor total: o volfrâmio, as conservas de peixe, a cortiça, o estanho, os produtos de algodão e resinosos (Quadro 1). É certo que, nos anos trinta, as exportações já eram dominadas por produtos agrícolas ou de pequena transformação industrial (Afonso e Aguiar 2005; Rosas 1995, 233-239). Se excetuarmos a ausência dos vinhos, em particular o vinho do Porto, a natureza das exportações não se transformou radicalmente durante a guerra. Mas as mudanças foram também sensíveis nos destinos. Os tradicionais mercados europeus retraíram-se e as exportações concentraram-se entre os países beligerantes e, no final da guerra, nos territórios coloniais portugueses. 9 O volfrâmio e o estanho estiveram entre as principais compras preventivas britânicas e foram disputados pelos compradores alemães a partir de 1941. O comércio de cortiça, aproveitando a retração de Espanha, elevou a percentagem de exportação de produtos manufaturados e beneficiou de uma maior abertura do mercado norte-americano. 10 Os têxteis de algodão foram dirigidos tanto aos beligerantes para auxílio da população como aos territórios coloniais na última fase da guerra
8 De acordo com as estatísticas do comércio externo, as conservas de peixe representaram 18% do valor total das exportações de bens e mercadorias entre 1929 e 1938.
9 Em valor, o comércio colonial (importações e exportações) cresce de 10,9% no triénio 1936/38 para 20,9% em 1945; no mesmo período, o comércio com os EUA cresce de 9,6% para 18% – ver Rosas (1995, 139-141).
10 Sobre a transformação das exportações de cortiça durante a Segunda Guerra Mundial, ver Parejo-Moruno et al. (2020).
Em comparação com os restantes produtos, o comércio de conservas apresenta uma série de especificidades. Em primeiro lugar, o interesse pelas conservas nos mercados externos tem uma continuidade ao longo de todo o período entre a preparação do conflito e o imediato pós-guerra. Este comportamento difere de outras exportações, como o volfrâmio, cujo comércio se intensifica a partir de 1941 e recua em 1944 com o embargo às exportações para a Alemanha. Segundo, as conservas dirigem-se quase exclusivamente aos países beligerantes e que mais sofreram com as operações militares. Ao contrário da indústria têxtil,11 a indústria de conservas não escoa a produção para os territórios coloniais e as exportações para os EUA só tiveram um peso significativo no início do conflito. Devemos ainda ter em conta que a produção de conservas requeria a importação de bens indispensáveis à cadeia de produção. Entre esses bens destaca-se a folha de Flandres com que se produziam as latas de conservas e que não era fabricada em Portugal.
No conjunto das exportações de conservas, as conservas de sardinha foram o líder incontestado, com uma quota de valor superior a 90%.12 A montante da indústria, a pesca de sardinha teve um crescimento expressivo durante a guerra, estimulada pelo crescimento da frota de traineiras e pela valorização dos preços do pescado nas lotas. Entre 1938 e 1944, as capturas de sardinha cresceram 52% e os preços correntes 260%.13 Além do acesso ao pescado, a indústria portuguesa não teve as mesmas dificuldades sentidas pelos concorrentes internacionais. A Noruega, invadida pela Alemanha na primavera de 1940, deixou de abastecer o mercado norte-americano e britânico com conservas de arenque e espadilha (Medlicott 1952, I, 163). Em Espanha, a redução das capturas de sardinha e a obrigação de entrega de 60% da produção aos serviços públicos de abastecimento impediu o aproveitamento da conjuntura internacional (Carmona Badía 2004, 110-111). Em França, ocorreu um fenómeno semelhante no contexto da ocupação e formação do governo de Vichy (Fichou 2003, 76).
As fontes diplomáticas demonstram que o comércio de conservas foi um instrumento da neutralidade portuguesa, declarada formalmente em 1939. Portugal detinha uma legitimidade política externa consolidada e não devia temer a agressão alemã sobre as colónias; por outro lado, a neutralidade oferecia a possibilidade de manter o comércio com os contendores e servia para aquietar a germanofilia de Franco (Oliveira 2000, 202-203). As compras preventivas são um primeiro sintoma da importância de manter a neutralidade na península. O governo britânico autorizou um forte incremento na compra de conservas portuguesas: das cinco mil toneladas anuais, média dos anos trinta, as exportações subiram para 14,6 mil toneladas em 1939, representando 22% do total das exportações portuguesas para Inglaterra. Em 1940, 62,2% das exportações de conservas de sardinha tiveram como destino a Inglaterra e os EUA.14 Ainda em 1939, a Inglaterra sugeria um ambicioso bloqueio económico com a redução das exportações para a Alemanha a 1/12 da média pré-guerra, com a garantia de proteção ao comércio colonial português e a atribuição de contingentes trimestrais de produtos essenciais. 15
11 Segundo Pitcher (1993, 97-99), a indústria têxtil de algodão beneficiou durante a guerra da retirada das importações japonesas em Moçambique e, na Europa, da paralisação da indústria têxtil da Catalunha.
12 Cálculos nossos a partir da Estatística do Comércio Externo, INE (anos 1939 a 1945).
13 Cálculos nossos a partir dos dados fornecidos por Mendes e Borges (2006, 23-24).
14 Cálculos nossos a partir da Estatística do Comércio Externo, INE.
15 ANTT, AOS, NE-2E, cx. 430, pt. 26.
A partir de 1940 agudizaram-se as restrições ao comércio, com a formação de “listas negras” das empresas que negociavam com o Eixo e a emissão de certificados de origem das mercadorias (navicerts). Para Hugh Dalton, ministro da guerra económica, a restrição do comércio a níveis inferiores às necessidades da população seria necessária para evitar o contrabando e a acumulação de mercadorias nos países neutrais. Mas para os dirigentes portugueses era imperativo manter os contingentes acima das médias de consumo para assegurar a paz social e os preços moderados no abastecimento público. 16 Na realidade, a prática do bloqueio em Portugal era complexa: além de impedir o comércio com o inimigo e abastecer o mercado interno, as autoridades britânicas deviam fornecer as matérias-primas para o funcionamento das indústrias. No seu relato crítico sobre o bloqueio britânico, Medlicott (1952, II, 525) confessou que a tarefa de abastecer as indústrias foi a principal dificuldade desta política estratégica.
Este problema notou-se na indústria de conservas. Para assegurar que as latas de conservas eram produzidas sem serem vendidas ao inimigo, as autoridades inglesas tinham de fornecer previamente a folha de Flandres. Tinham também de moderar a aquisição preventiva de estanho, produto necessário à confeção das latas nas fábricas portuguesas. Em março de 1941, os industriais conserveiros alertavam que em todo o país havia apenas 12 mil caixas de folha que seriam consumidas numa semana. 17 O fornecimento de folha de Flandres ganhou um certo protagonismo nas conversações sobre as compras preventivas. Em fevereiro de 1941, a embaixada britânica garantia estar a tratar a exportação de folha inglesa e norte-americana com urgência e, em julho do mesmo ano, seria assinado um acordo de venda de conservas com o objetivo de regularizar o acesso à folha. 18 O risco de falhar o fornecimento desta matéria-prima abria a possibilidade de as autoridades portuguesas aceitarem as propostas alemãs, que se intensificaram a partir de 1940, com o objetivo da compra de um grande volume de conservas.
16 ANTT, AOS, NE-2E, cx. 430, pt. 29 (Subpasta 20 – Memorandos de Hugh Dalton e resposta das autoridades portuguesas).
17 DGRM, IPCP, Livro de Actas do Conselho Geral (Sessões de março de 1941).
18 ANTT, AOS, NE-2E, cx. 430, pt. 29 (Subpasta 59 – memorandum da embaixada britânica, 24.06.1941; Subpasta 64 – acordo de fornecimento de conservas, 15.07.1941).
A ocupação de França no verão de 1940, a entrada de Itália na guerra e a declaração de “não beligerância” de Espanha transformaram a posição relativa de Portugal. Salazar, empenhado na afirmação de uma “neutralidade geométrica” para garantir que a Península Ibérica não entrava no conflito, dispôs-se a aceitar acordos económicos com a Alemanha. Inicialmente, os acordos especiais de “armas por conservas” ajudaram a compensar os défices na balança de pagamentos bilateral com a Alemanha (Louçã 2005, 12-15), défice que seria mais tarde compensado com transferências de ouro.19 Confiante com a expansão a ocidente, Hitler começou a planear a invasão da União Soviética. O fornecimento de conservas ganhou um lugar preponderante nas negociações diplomáticas. Em março de 1941, a Alemanha propôs a compra de conservas de sardinha no valor de 20 milhões de marcos, proposta que as autoridades portuguesas recusaram em virtude do bloqueio inglês mas também da capacidade de produção da indústria conserveira.20 Enquanto os ingleses ameaçavam com a paralisação dos navicerts concedidos à folha de Flandres, a Alemanha avançava com propostas confidenciais de fornecimento de folha com a condição de as conservas fabricadas não serem exportadas para os países aliados. Em simultâneo, mantinham-se as tensões ambíguas com a Alemanha. O ataque dos submarinos a navios portugueses levou a opinião pública a insurgir-se contra o terceiro Reich e a oposição do regime a denunciar as práticas de contrabando (Rodrigues 1997, II, 110-114). Os diplomatas negociavam importantes abastecimentos alemães com a anuência das autoridades espanholas e a garantia de condições razoáveis no fornecimento de bens essenciais.21
20 ANTT, AOS, NE-7, cx. 360, capilhas 24 e 28 (1941).
21 ANTT, AOS, NE-7, cx. 360, capilha 28 (05.02.1941 e 31.10.1941).
Foi entre 1942 e 1943 que o comércio estratégico se tornou mais crítico. Se em 1942 as exportações de volfrâmio eram as mais valiosas, a partir de 1943 as conservas de sardinha ocuparam o lugar cimeiro nas exportações. O comércio de conservas assistiu a um fenómeno de bipolarização plena entre a Inglaterra e a Alemanha. A exportação para os dois países representava pouco mais de 40% em 1938; em 1942 ascendeu a mais de 70% e, em 1943, a 91% (Quadro 2). À semelhança do volfrâmio, a bipolarização do comércio de conservas sustentava a postura oficial de equidistância da neutralidade portuguesa. Fosse pela crença na contenção feita à União Soviética, fosse pela convicção numa paz de compromisso ou nas vantagens do abastecimento interno, a Alemanha tornou-se no principal cliente das conservas portuguesas em 1942. 22 O comércio luso-alemão permitia a Portugal suprir a falta de bens essenciais como o ferro e o carvão e contrariar as proibições e aumentos dos preços das importações inglesas (Telo 2000, 147-148). A mobilização quase total das conservas para o comércio com a Inglaterra e a Alemanha só foi possível graças à estatização do comércio, como veremos adiante.
Após a cedência de bases militares aos Aliados nos Açores, os diplomatas alemães apresentaram um protesto formal e supuseram a entrada de Portugal na guerra. Teixeira de Sampayo, um dos mais influentes negociadores portugueses, argumentava que o governo tinha cumprido os preceitos da aliança britânica e que a posição então tomada não devia ser confundida com qualquer hostilidade. 23 Em 1945, Sampayo defenderia mesmo que a “neutralidade colaborante” nunca esteve em causa e impediu a entrada da Espanha no conflito (Sampayo 1945). Se o embargo das exportações de volfrâmio foi inevitável, o comércio de conservas em troca da importação de ferro ainda permanecia ativo. Ronald Campbell, embaixador britânico em Lisboa, consentiu a continuação do comércio de conservas enquanto negociava a proibição das exportações de volfrâmio (Medlicott, 1952, II, 595). Em Lisboa, J. Wimmer representava os compradores alemães de conservas, mas as negociações terminaram no início de 1945 com a paralisação das operações financeiras entre o terceiro Reich e os bancos comerciais portugueses. 24 No final da guerra, a procura externa estava concentrada na Inglaterra, que impôs uma acentuada descida nos preços de exportação.
Além da evolução diacrónica do comércio, devemos testar outra hipótese para compreender a importância estratégica do comércio de conservas. As conservas portuguesas substituíram outros alimentos cujo acesso foi interrompido pelos adversários. Com efeito, é útil relembrar o conceito de “produto substituto”, invocado por Mancur Olson para descrever a capacidade de os beligerantes contornarem as sanções, ou os bombardeamentos estratégicos, e encontrarem alternativas para prosseguir o esforço de guerra (Olson 1963; Broadberry e Harrison 2020, 59-61). No mercado britânico, é notável o desaparecimento dos principais exportadores de conservas de sardinha, em particular a Noruega. Mas também é relevante a paralisação da indústria de pesca britânica. De acordo com Martin Wilcox (2019, 6-7), a mobilização de barcos e pescadores para o esforço de guerra deixou a indústria da pesca à beira da ruína. No comércio internacional, as importações de conservas de atum e salmão, provenientes dos EUA e do Canadá, sofreram um retrocesso até 1942 devido à insegurança no Atlântico.25 Ora, em grande medida, as conservas portuguesas substituíram estes produtos e a sua aquisição não foi meramente preventiva. Enquanto país neutral, Portugal oferecia uma alternativa às estratégias de ocupação e guerra submarina alemãs que condicionavam o comércio britânico.
22 Nas conversações com os diplomatas alemães, em 1943, apesar dos recuos na frente oriental, era ainda percetível a hipótese de uma vitória do terceiro Reich. Salazar não recusava liminarmente essa hipótese. Ver ANTT, AOS, NE-7, cx. 360, capilha 39.
23 ANTT, AOS, NE-7, cx. 360, capilha 44 (Conversa de Teixeira de Sampayo com Barão de Huene).
24 ANTT, AOS, NE-7, cx. 360, capilha 40 (1945).
25 A evolução das importações de conservas de peixe em Inglaterra pode ser consultada em Fisheries in Wartime (1946, 95-98).
Não nos é possível reconstruir com a mesma fiabilidade a evolução da procura alemã. As fontes já citadas revelam o interesse primordial em abastecer o mercado alemão, aliás dentro do contexto geral de preparação da guerra prevista no plano de quatro anos gizado por Hitler e Goering em 1936 (Tooze e Martin 2015, 35). Joaquim Rodrigues (1997, II, 110) notou que o maior crescimento das exportações de conservas para a Alemanha coincidiu com a ofensiva militar contra a União Soviética. Contudo, a persistência do interesse pelas conservas exibe um problema mais profundo.
A expansão territorial do terceiro Reich demonstrava paulatinamente o fracasso na criação de um Lebensraum (espaço vital) que se deveria tornar autossuficiente na produção agrícola e industrial. As ocupações, os roubos e pilhagens afetaram a produtividade agrícola e instauraram a fome nos territórios ocupados e nas cidades alemãs (Collingham 2015, 152-160). Uma alternativa às estratégias expansionistas era a manutenção do comércio com os países neutrais. Os pedidos das autoridades alemãs para o fornecimento de conservas de sardinha, quase sempre acima da média de produção que Portugal podia atingir, ilustram bem a procura de produtos alimentares.
Podemos, assim, oferecer uma síntese do nosso argumento. O comércio de conservas funcionou como um pilar das posições cambiantes da neutralidade portuguesa. Seja como compra preventiva no contexto do bloqueio britânico, seja como expressão da neutralidade geométrica através da bipolarização das exportações, o comércio serviu como fiador da neutralidade. A procura no continente europeu fez com que as exportações para os EUA e as colónias fossem menores. Em segundo lugar, mais do que o valor intrínseco como produto alimentar, as conservas foram valorizadas inicialmente pela possibilidade de serem adquiridas pelo adversário. Com o desenvolvimento da guerra, este produto ganharia um novo peso para suprir as deficiências estratégicas dos beligerantes. Em comparação com outros países neutrais, Portugal tinha uma menor disponibilidade para fornecer fontes de energia, trabalho ou serviços como o transporte e seguros. Todavia, a possibilidade de exportar produtos com base em recursos endógenos, como o volfrâmio e as conservas de sardinha, surge nitidamente como uma vantagem comparativa.
2. Na frente interna: estado corporativo e produção industrial
A guerra obrigou a uma maior intervenção dos estados na economia para gerir recursos escassos, assegurar o abastecimento de bens essenciais e o funcionamento regular de atividades agrícolas e industriais. Em Portugal assiste-se a uma dilatação da estrutura do estado: não só na estrutura do governo – como testemunha a formação do Ministério da Economia, em 1940 –, mas sobretudo no crescimento do número de organismos corporativos e de coordenação económica (Freire e Ferreira 2019). Nas vésperas da guerra, era já evidente que a organização corporativa funcionava como uma extensão da administração pública enquadrada em políticas de regulação vertical dos principais sectores económicos (Garrido 2016, 110-126). O “corporativismo de estado” enfrentava pela primeira vez o desafio de uma economia de guerra que implicava operações de racionamento, manifestos de produção e requisição de mercadorias, e tabelamento de preços. A par da criação de novos organismos que controlassem o comércio de bens estratégicos, o maior crescimento deu-se nos organismos de base, os grémios da lavoura e concelhios, responsáveis por executar as medidas impopulares de distribuição dos bens essenciais. 26 Ao longo do conflito, especialmente nos últimos anos, multiplicaram-se as críticas de nepotismo e corrupção no seio dos organismos corporativos (Rollo 2012). Em 1936, a formação dos organismos de coordenação económica traduzia já um recuo no ideal de autodireção promovido pelas corporações. O decreto-lei nº 26:757, que formalizava a criação dos organismos de coordenação económica, invocava o direito de o estado “regular superiormente a vida económica e social” e criar uma estrutura burocrática vocacionada para a intervenção governativa que excedia as competências atribuídas aos organismos corporativos. 27 Na realidade, o intervencionismo económico é uma marca estrutural do novo regime autoritário que precede a nova ordem constitucional. O exemplo da indústria de conservas é eloquente.
A criação do IPCP não era mais do que a adaptação a um novo quadro legal do Consórcio Português das Conservas de Sardinha, criado em 1932 na sequência de um ambicioso plano de reorganização gizado por Salazar com o objetivo de renovar o comércio exportador (Rodrigues 1997; Madureira 2007). Além de uma política de verificação da qualidade, o IPCP assumiu as funções de controlo da produção e a possibilidade de intervir diretamente nos mercados como produtor ou agente comercial. Nos primeiros anos já desempenhara essas funções: em 1936 centralizou a importação de azeite de Espanha, depois do início da guerra civil; e em 1938 elaborou um contrato de vendas exclusivas para os EUA para combater a descida dos preços. 28 Contudo, nas vésperas do conflito era evidente que a organização vivia uma crise de credibilidade externa e interna. Por um lado, a tentativa de estabelecer preços mínimos no estrangeiro fora um logro, dada a impossibilidade de controlar a ação dos importadores (Henriques 2022, 90-92). Por outro lado, os industriais lamentavam a perda de representatividade nos organismos oficiais e a dependência financeira do IPCP para aplicarem as necessárias reformas (Henriques 2022, 96-98).
26 De acordo com Freire e Ferreira (2019, 268), 87% dos grémios de comércio misto e da lavoura existentes em 1974 tinham sido criados durante a Segunda Guerra Mundial.
27 Sobre os antecedentes da criação dos organismos de coordenação económica e a sua institucionalização, ver Lucena (1979, 128 ss.).
28 DGRM, IPCP, Livro de Actas do Conselho Geral.
A guerra surgiu, paradoxalmente, como uma oportunidade para reabilitar o IPCP e a organização corporativa da indústria de conservas. Nos primeiros meses, a procura externa proporcionou o escoamento das conservas depositadas nos armazéns, a subida do preço da sardinha e a necessidade de importar folha de Flandres para manter a laboração industrial. Em setembro de 1939, os industriais foram obrigados a declarar os stocks de folha de Flandres e o IPCP passou a ser comprador “por conta e em exclusivo proveito dos industriais”.29 Em janeiro de 1940, a direção do IPCP negociava a venda de conservas ao exército alemão e, em março, recebia uma missão francesa que desejava uma compra de conservas no valor de setenta milhões de francos. 30 Para reservar a sardinha à indústria de conservas, o governo decretou no verão de 1941 o controlo da exportação de sardinha conservada pelo sal, que passava a depender de uma autorização prévia do IPCP.31
O crescente intervencionismo era legitimado pelas condições externas criadas pelos beligerantes. Além das compras preventivas, os compradores eram agora representados por missões oficiais em Lisboa que tinham o IPCP como interlocutor. Em 1941 surgiu outro desafio: os beligerantes forneciam a folha de Flandres, mas exigiam que as conservas não fossem vendidas aos inimigos. A necessidade de manter uma rigorosa neutralidade acelerou o processo de estatização do comércio das conservas. No dia 15 de maio de 1942, o ministro da economia, Rafael Duque, decidiu que todas as conservas de sardinha produzidas a partir dessa data só podiam ser comercializadas pelo IPCP através de contratos de venda coletiva.32 A minuta dos contratos incluía a obrigação de os compradores fornecerem atempadamente a folha de Flandres necessária à encomenda, e mais 50% da quantidade que seria distribuída entre os industriais e a Comissão Reguladora do Comércio de Metais. Incluía ainda uma comissão de 3% a favor do IPCP, com a promessa de uma parte ser entregue aos exportadores pela
paralisação forçada da atividade.
29 DGRM, IPCP, Circulares, Circular nº 313 (15.09.1939).
30 DGRM, IPCP, Livro de Actas do Conselho Geral (Sessão de 1, 2 e 3 de abril de 1940).
31 Diário do Governo, Portaria 9:865, 20.08.1941.
32 DGRM, IPCP, Vendas colectivas, Despacho de 15.02.1942.
A partir de 1942, os contratos de venda coletiva foram a principal inovação institucional na economia de guerra em Portugal. Para verificarmos a eficácia dos contratos devemos comparar as encomendas com as entregas efetivas (Quadro 3). Note-se que, entre 1942 e 1945, a Alemanha e a Inglaterra figuraram como destino quase exclusivo das exportações de conservas de sardinha. Na safra de 1942/1943 os produtores tiveram dificuldades em responder às encomendas e a capacidade de produção foi sobrestimada. Em média, a produção anual fixava-se em cerca de dois milhões de caixas de conservas e os contratos somavam 2,3 milhões de caixas.33 A ausência de stocks e a relutância em atribuir navicerts à folha de Flandres justificam a reduzida percentagem de cumprimento do contrato inglês (48%) face ao alemão (76%). Na safra de 1943/1944, período decisivo da guerra, a abundância de sardinha e o acesso regular à folha ajudaram a cumprir os contratos e a faturar excedentes. Na última safra, 1944/1945, as exportações iniciaram um novo ciclo dominadas pela concentração da procura em Inglaterra e nos EUA; a Alemanha recebeu apenas 12% das encomendas. A variação dos preços também demonstra o interesse relativo dos beligerantes no comércio neutral. Com exceção de 1942/1943, a Alemanha esteve sempre disposta a pagar mais pelas conservas de sardinha enquanto a Inglaterra, à medida que se perfilava como único comprador no final da guerra, pressionou uma acentuada descida dos preços.34
33 Cada caixa era composta por 100 latas de conservas de sardinha.
34 AHP, AN, Cx. 70, nº 1. Em 1943/44, as vendas para a Alemanha efetuaram-se a 333,9 escudos por caixa, enquanto para a Inglaterra foram a 314,9 escudos. Em 1944/45, as primeiras desceram para 327,4 escudos e as segundas desceram para 279,7 escudos.
Os dados do quadro 3 reforçam, em síntese, a evolução do comércio estratégico descrito na seção anterior. No caso da Alemanha, as elevadas taxas de execução das encomendas entre 1942 e 1944 revelam a necessidade fundamental de adquirir este produto e a capacidade de fornecer a folha de Flandres e efetuar pagamentos em ouro. Admitindo como hipótese que a necessidade britânica era menor, a compra de conservas em grandes quantidades teve um efeito (não exclusivamente) preventivo até 1942. Todavia, a partir dessa data, e com as facilidades de pagamento outorgadas pelo governo português, a Inglaterra passou a ser o principal cliente das conservas portuguesas. No final da guerra, as autoridades britânicas assumiram o compromisso de redistribuir as conservas portuguesas pelas populações carenciadas de outros países aliados. A celebração dos contratos de venda coletiva teve ainda outro efeito: por decisão do IPCP, as encomendas foram distribuídas com uma certa equidade entre todos os produtores. Os relatórios de execução dos contratos – entregues pelo IPCP à Comissão de Inquérito à Organização Corporativa – revelam que em todos os centros industriais a produção foi equilibrada, com nenhuma empresa a ultrapassar a quota de 10% da produção total. 35
Com o controlo direto do IPCP sobre as encomendas, as maiores empresas perderam as vantagens comparativas sobre a aquisição de matérias-primas e a utilização de equipamento industrial sofisticado. Um dos resultados foi uma menor taxa de utilização da sua capacidade instalada, por comparação com as empresas de menor dimensão.36 Mas também é inegável que a guerra constituiu um momento extraordinário de acumulação de lucros e investimento em novas tecnologias. Entre 1942 e 1951, com o mesmo número aproximado de fábricas, a capacidade dos autoclaves cresceu de 982 m2 para 1901 m2. O número de cravadeiras aumentou de 854 para 931, mas a principal mudança foi qualitativa, com a introdução de novos modelos de cravadeiras mais rápidos e eficientes, que sustentaram o crescimento da produtividade industrial nos anos seguintes. 37
35 AHP, AN, Cx. 70, nº 1 (Listas de execução dos contratos por empresas dos centros conserveiros). Definimos como “grandes empresas” aquelas que, por norma, possuíam mais de uma fábrica ou uma capacidade de produção instalada superior a 50 mil caixas. Em 1933 eram 16 (7,9% do total) e em 1953 eram 25 (13,8% do total).
36 A título de exemplo: no centro de Setúbal, entre junho de 1942 e janeiro de 1943, a utilização da capacidade de produção das três maiores empresas ficou aquém da média do total das empresas. Entre as grandes empresas, a Algarve Exportador Lda., a Francisco Alves e a Júdice Fialho Lda. utilizaram apenas, respetivamente, 8%, 16% e 5% da sua capacidade. Já a média de utilização das 43 empresas de Setúbal foi de 26%. Ver AHP, AN, Cx. 70, nº 1 (Listas de execução dos contratos por empresas dos centros conserveiros).
37 Ver Compilação de elementos estatísticos sobre conservas de peixe (1955, 17)
No entanto, a estatização do comércio tinha um preço a pagar. Em 1942, a indústria de conservas foi incluída no grupo de atividades sujeitas ao novo imposto sobre os lucros extraordinários de guerra. Numa missiva coletiva, os Grémios de Industriais e de Exportadores de Conservas dirigiram-se ao ministro das finanças para requerer a revisão do imposto e exortavam as autoridades para a formação alternativa de um fundo de “reapetrechamento industrial”. 38 O IPCP também foi impedido de aplicar o saldo proveniente das comissões dos contratos na renovação da indústria. Em 1945, cerca de 25 mil contos acumulados pelo IPCP foram entregues à Federação Nacional dos Produtores de Trigo para subsidiar os preços do pão no consumo público (Guerra 1945). A regularização do abastecimento público absorveu os lucros da gestão pública do comércio exportador. Os contratos de venda coletiva de conservas foram talvez a expressão mais contundente de um comércio de estado durante a Segunda Guerra Mundial. As instituições públicas substituíram a iniciativa privada, asseguraram aos beligerantes a entrega de grandes quantidades de conservas e garantiram à indústria o abastecimento de matérias primas. A gestão sobre a indústria de conservas contrastava com o panorama geral da intervenção corporativa, cuja estrutura não permitia ainda vigiar os múltiplos agentes de produção e comércio em todo o território. Em 1945, o ministro da Economia, Luís Supico Pinto, contrariava as críticas ao crescimento abrupto da organização corporativa durante a guerra e realçava a sua utilidade na distribuição de bens de primeira necessidade, no controlo de preços especulativos e no licenciamento de novas atividades (Pinto 1945, 14). O caso das conservas oferece-nos outra perspetiva. Se nos anos trinta a regulação burocrática do comércio teve dificuldades em impor-se, em particular na fixação de preços mínimos de exportação, durante a guerra provou a capacidade de distribuir as oportunidades de produção de forma equitativa. Conquista que foi feita num ambiente de restrição das liberdades individuais e dentro do cumprimento estrito da neutralidade portuguesa.
3. Guerra e integração económica: a verticalização do negócio conserveiro
Além da destruição em massa, a “guerra total” desintegrou as economias regionais e as vias de comunicação que serviam o comércio internacional (Eloranta e Harrison 2010). A indústria de conservas viu-se afetada na importação de bens intermédios essenciais: a folha de Flandres e, em menor medida, os azeites e óleos que compunham os molhos das latas. Esta vulnerabilidade não passou despercebida ao governo, empenhado em utilizar o comércio estratégico como arma da neutralidade. Enquanto avançavam os contratos de venda coletiva, Ferreira Dias, nomeado secretário da indústria em 1940 e paladino de uma nova política industrial, entendeu ser oportuno lançar a produção de folha de Flandres em Portugal. O projeto industrial seria um primeiro passo para a formação da siderurgia, uma “indústria base” essencial para a industrialização do país. 39 Em 1942 seria constituída a Companhia Portuguesa de Siderurgia (CPS), presidida por Sebastião Ramires, industrial conserveiro e ministro no primeiro governo de Salazar. No projeto da CPS confluem diversas tendências. Em primeiro lugar, a iniciativa era de natureza autárcica, destinada a eliminar a dependência externa da folha de Flandres com urgência, e implicava começar a transformação industrial da siderurgia pela laminagem de ferro e só mais tarde promover o fabrico de aço. Em segundo, o projeto satisfazia a ambição de o IPCP, enquanto organismo de coordenação económica, criar “fábricas corporativas” de propriedade mista (do estado e dos industriais) que produzissem os bens necessários à indústria. 40 Com o apoio de Ferreira Dias, os industriais conserveiros fizeram-se acionistas maioritários da CPS: não por subscrição voluntária, mas através da mobilização dos fundos corporativos dos grémios de industriais, criados através de uma taxa sobre as exportações, e cuja gestão estava centralizada no IPCP.41 Apesar do afã industrialista e da disponibilidade de capital, a CPS dependia da transferência de tecnologia econhecimentos do estrangeiro. Na iniciativa industrial participou a empresa francesa Firminy, encarregada de fornecer as máquinas e iniciar o processo de fabrico. Todavia, o desinteresse em prosseguir com a instalação da fábrica e os problemas decorrentes da importação da maquinaria arrastaram a iniciativa para um impasse que adiou a concretização deste projeto industrial (Pereira 2005, 133-138).
39 Sobre o longo processo de formação da indústria siderúrgica em Portugal, ver Pereira (2005, 121-169).
40 As iniciativas industriais com participação mista durante a guerra servem de prenúncio da tendência seguida a partir de 1945, durante a fase de industrialização do país – ver Lains (1994).
41 DGRM, IPCP, Livro de Actas do Conselho Geral (Sessões de 11, 12, 13 e 21 de novembro de 1941).
42 Junta Nacional do Azeite, Boletim, 1946. Dentro do sector agroalimentar existem outras indústrias, como
A integração da produção de azeites e óleos de origem nacional na indústria de conservas estava em curso desde os anos trinta e foi acelerada pela conjuntura de guerra. Com a redução das importações de azeite de Espanha, o crescimento da produção nacional e a difusão do processo de refinação de azeite, a indústria passou a abastecer-se exclusivamente no mercado interno. 42 Mas durante o conflito o azeite tornou-se um bem escasso e essencial, reservado ao consumo público e sob a regulação apertada da Junta Nacional do Azeite. 43 O comércio de azeites e óleos exibe assim duas características da economia de guerra. Por um lado, foi possível substituir a utilização de azeite por óleos vegetais provenientes das colónias, cujo consumo anual na indústria de conservas chegou a ultrapassar as 4 mil toneladas em 1945. Por outro, a permanente articulação entre organismos de coordenação económica – o Instituto Português de Conservas de Peixe e a Junta Nacional do Azeite – permitiu a reserva de contingentes de azeite e óleo a preços controlados, facilitando a execução dos contratos de venda coletiva e a contenção dos custos de produção dos industriais. 44
Em suma, parece-nos importante destacar que um dos efeitos da inovação institucional durante a guerra foi a verticalização do negócio conserveiro.
Em 1945, com a exceção da pesca da sardinha, todas as fases do circuito de produção das conservas eram controladas pelas novas instituições públicas de coordenação económica. Este novo enquadramento permitiu à indústria conserveira não só manter a sua produção, mas também conter os custos das matérias-primas. Com a interrupção do comércio internacional, a produção doméstica (e colonial) de azeites e óleos para transformação industrial teve um novo impulso. Todavia, este processo de verticalização foi incompleto. O caso da folha de Flandres demonstra que durante a guerra não foi possível superar a inevitável dependência externa de novas tecnologias e de capital humano para lançar a indústria da siderurgia em Portugal.
43 DGRM, IPCP, Livro de Actas do Conselho Geral (Sessão de 20 e 21 de setembro de 1943).
44 DGRM, IPCP, Livro de Actas do Conselho Geral (Sessão de 17, 18, 19, 22 e 23 de março de 1943).
3. Conclusão
Ao longo deste artigo procurámos revisitar a problemática da neutralidade portuguesa durante a Segunda Guerra Mundial. Sublinhámos a importância do comércio estratégico como um pilar da neutralidade, na medida em que as relações comerciais permitiram um contacto duradouro com os beligerantes, compensado com o acesso a bens importados que garantiam uma relativa paz social. Entre os bens estratégicos destacaram-se as conservas de sardinha. Produto mais valioso das exportações, o comércio conserveiro sustentou as mudanças da neutralidade portuguesa. Se inicialmente as exportações se dirigiram sobretudo para Inglaterra e os EUA, entre 1942 e 1943 a Alemanha foi o principal cliente; contudo, a partir de 1944, os Aliados recuperaram o protagonismo e seriam os compradores quase exclusivos de conservas. O comércio deste produto revela-nos também a importância do comércio para substituir as falhas na síntese estratégica dos beligerantes. As conservas portuguesas substituíram as conservas dos
concorrentes internacionais e as importações transatlânticas, no caso de Inglaterra. E permitiram à Alemanha atenuar as dificuldades em alimentar a população, depois de fracassada a autossuficiência agrícola dos territórios ocupados e a utopia da formação de um “espaço vital”. Menos polémicas do que o volfrâmio, as conservas necessitavam de uma série de bens intermédios para serem produzidas. Argumentámos que o protagonismo da indústria de conservas só foi possível graças à consolidação institucional do estado corporativo. Foi a guerra um momento de crise existencial das instituições do corporativismo português, acusadas de ineficácia e nepotismo, desligadas do ideal de cooperação entre produtores para regular as atividades produtivas? As fontes coevas sublinharam este ponto e a historiografia reproduziu o debate. Contudo, devemos salientar que, pelo menos no comércio exportador, a atuação dos organismos públicos adaptou-se a uma economia de guerra com bens escassos e difíceis de importar. O IPCP, com uma política de distribuição de recursos e oportunidades equitativas para todas as empresas, interveio não só no comércio mas também na produção industrial. O fabrico de conservas durante o conflito desvelou ainda a articulação entre os diversos organismos de coordenação económica para garantir o acesso às matérias-primas e cumprir os contratos coletivos de venda. Em última instância, foi esta maturidade institucional que permitiu ao comércio de conservas servir a neutralidade portuguesa.
Agradecimentos
Este estudo foi financiado pela FCT através da concessão de uma bolsa de doutoramento atribuída pelo Programa Interuniversitário de Doutoramento em História (PD/BD/105840/2014). Agradeço os valiosos comentários dos referees anónimos e as sugestões feitas por Leonardo Aboim Pires à primeira versão deste texto.
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